A magyar külpolitika és az EU Keleti Partnerség

2020 02 | Dobrowiecki Péter Stepper Péter | EU-V4 iroda | Biztonságpolitika iroda | Kül- és biztonságpolitika

Magyarország keleti szomszédságában számos posztszovjet ország igyekszik felzárkózni a közép-európai országok szintjére. Politikai, gazdasági és társadalmi reformtörekvéseik eredményeként az Európai Unió várószobájában ülnek, de lehet, hogy sosem lépik át a küszöböt, és sohasem válnak teljes jogú taggá, jóllehet az EU szomszédságpolitikája és a Keleti Partnerség kezdeményezés 2004 óta támogatja őket ebben. De vajon sikeresnek tekinthető-e ez a kezdeményezés? Mi a magyar külpolitika álláspontja a program jövőjéről? És vajon mennyire lehet bizakodó a folytatással kapcsolatban az érintett hat ország, Ukrajna, Moldova, Georgia, Belarusz, Azerbajdzsán és Örményország?

A Keleti Partnerség (KP) története azzal a nagyratörő lengyel kezdeményezéssel indult, melynek a célja az volt, hogy Kelet-Európa frissen függetlenné vált államait megerősítse, demokratikus átalakulásuk folyamatát segítse, hosszú távon pedig az unióhoz való csatlakozás perspektíváját nyújtsa számukra. A 2004-ben csatlakozott új EU-tagállam elgondolása viszont nem valósulhatott volna meg legalább egy régi tagállam, nevezetesen Svédország közreműködése nélkül. Az ő tapasztalt bürokratáik segítették a lengyel diplomatákat abban, hogy sikerrel igazodjanak ki az uniós komitológia útvesztőiben. A kezdeményezés kimondott célja volt, hogy az általános szomszédságpolitikai kerethez képest jóval testreszabottabb kertrendszert hozzon létre Ukrajna, Moldova, Georgia, Örményország, Azerbajdzsán és Fehéroroszország számára.

 

Az európai szomszédságpolitika által érintett országok

Forrás: Europai Bizottság, licenc: CC BY 4.0

 

Habár Lengyelország sokat tett a megvalósulásáért, mégis prágai folyamatként híresült el az a tárgyalássorozat, amely a cseh EU elnökség alatt végül a KP létrejöttét eredményezte. A francia elnök, Nicolas Sarkozy és a cseh miniszterelnök, Mirek Topolánek részletes megbeszéléseket tartottak az ötlet jövőjéről. Sarkozy felajánlotta, hogy biztosítja a nyugati államok támogatását, ha cserébe Kelet-Közép-Európa is hajlandó támogatni a Földközi-tengeri országokat az unió déli szomszédságpolitikájának megvalósításában. Topolánek valószínűleg nem bízott a francia ígéretben, illetve annak hosszú távú hasznában, a titkos megbeszélés kiszivárgása pedig kifejezetten rossz fényt vetett a cseh diplomáciára. Dacára annak, hogy a paktum tartama kiszivárgott, az EU-tagállamok nem akadályozták a projekt beindulását. Fontos látni azonban, hogy a KP-ről alkotott elképzelések már a kezdet kezdetétől nagyon különbözőek voltak. Nyugat-Európa nem látott nagy kereskedelmi perspektívát az Unió keleti szomszédaiban, de fontos volt neki, hogy az ezeket az országokat sújtó problémák az EU-n belülre ne gyűrűzzenek be – azaz elsősorban stabilitást és relatív jólétet akartak teremteni a régióban. Ezzel szemben az újonnan csatlakozott országok a keletiek jövőbeni uniós tagságát próbálták előkészíteni. A fehéroroszok nyilatkozata, amelyben Lukasenko elnök nyíltan elutasította az ország bármilyen jövőbeni uniós csatlakozásáról szóló terveket, jól mutatta, hogy a térségben vitális geopolitikai érdekekkel bíró Oroszország nem fogja tétlenül szemlélni a csatlakozási törekvéseket a saját befolyási övezetének tartott „közel külföldön”. A fehérorosz vezetés elutasító nyilatkozata után az oroszok több látványos ellenlépést is tettek az integrációval szemben a 2008-as grúz–orosz háború, illetőleg a 2014-es ukrán válság formájában. Ez utóbbi a Krím Oroszország által történő annexiójával egy, a mai napig megoldatlan helyzetet teremtett. Ezek az orosz lépések részben a térség folyamatainak dinamikáját félreértelmező EU- és NATO-vezetők téves szomszédságpolitikai lépéseinek voltak köszönhetőek.

A Keleti Partnerség országai

Forrás: Wikimedia Commons, szerző: Kolja21, licenc: CC BY-SA 3.0

 

Szintén fontos értékelni a KP-projektnek a többi pénzügyi eszközrendszerhez viszonyított relatív súlyát Európában. 2010 és 2011 között 600 millió eurót költöttünk erre a kezdeményezésre, ez pedig csupán töredéke annak az összegnek, amit például Lengyelország kapott több mint 12 milliárd euró évi támogatás formájában a mezőgazdaság fejlesztésére. Azt is fontos látni, hogy a teljes szomszédságpolitikára elkülönített pénzalap kétharmadát 2007 és 2013 között a Mediterrán Unió keretében észak-afrikai országoknak folyósították, ez pedig mutatja a déli és a keleti szomszédságpolitika fontosságának megítélése közötti egyenlőtlenséget. Ennek fényében fontos kijelenteni, hogy csakis úgy lehet a projekt jövője szempontjából hiteles javaslatokat megfogalmazni, ha megfelelően ismerjük a kontextust is, vagyis azt, hogy a KP esetében a kezdetektől fogva egy erősen korlátozott ambíciószinttel működő kezdeményezésről volt szó. Ez abból adódik, hogy a kezdeményezés eleve egy régi és új tagok közötti alku keretében indult meg, továbbá folyamatos tehertételt jelentett számára a politikusok vonakodó magatartása, amit az alacsony források is jól mutatnak. Eközben viszont a KP több politikai feszültséget is eredményezett Oroszországgal.

A 2010 után hatalomra kerülő magyar kormányok álláspontja szerint az afrikai és a kelet-európai államok között alapvető különbségek vannak – hiszen az utóbbiak hagyományosan és kulturálisan is Európa szerves részét képezik –, és ezért más-más megközelítéssel lenne szükséges kezelni őket. Ez persze nem azt jelenti, hogy Budapest nem fordítana figyelmet a déli szomszédságra. Magyarország számára kiemelt fontosságú, hogy a V4-csoport hangját meghallják Európában, amikor a déli szomszédság biztonsági kockázataira hívja fel a figyelmet. Magyarország ugyanakkor erősítené a határvédelmet, a biztonságot és a stabilitást is. Ez a megközelítés a többi V4-ország vezetőinek nyilatkozataiban is visszatükröződött, és általánosságban is meghatározta a szomszédságpolitikával kapcsolatos álláspontot.

Látni kell azonban, hogy a „szomszédság” uniós és magyar interpretációja között jelentős eltérések vannak. Budapest számára a szomszédokat a Nyugat-Balkán és Ukrajna jelenti. Épp ebből fakadóan a magyar politika sokkal inkább reaktív módon tekint a KP-vel kapcsolatos kezdeményezésekre, és nagyobb figyelmet szentel a Nyugat-Balkánnak. Magyarországnak a V4-en belüli fejleményekre is tekintettel kellett finomhangolnia a témával kapcsolatos külpolitikai álláspontját. Világos volt, hogy Lengyelország deklaráltan a KP-vel foglalkozó uniós párbeszéd szószólója kíván lenni – ezt jól mutatja az az eset is, amikor 2011-ben a lengyel diplomácia sikeresen lobbizott a témával foglakozó EU-s tanácsi csúcstalálkozó megrendezésének a lehetőségéért (a rendezvény helyszíne eredetileg egy fél évvel korábban Budapesten lett volna). A lengyel kormány aktivitását az is jól mutatta, amikor Donald Tusk miniszterelnök 2010-ben Örményországba látogatott, hogy felhívja a figyelmet az EU és Örményország közötti kapcsolatok jelentőségére, majd később Moldova kormányával is aláírt egy 15 millió dollár értékű kölcsönről szóló megállapodást. Ráadásul számtalan alkalommal szorgalmazta a KP-országokkal kötendő szabadkereskedelmi szerződés aláírásának fontosságát is. Ezek a lépések Magyarország számára azt mutatták, hogy a KP alapvetően a lengyel külpolitika felségterületének számít.

A magyar diplomácia a fenti felismerések birtokában a következő lehetőségek közül tudott választani:

  • Elsődlegesen a nyugat-balkáni bővítésre koncentrál, és nem fogalmaz meg markáns véleményt a KP-vel kapcsolatos ügyekben.
  • Mérsékelten, de kitartóan támogatja a lengyel kezdeményezéseket, amiért cserébe más területeken hasonló támogatást vár Varsótól.
  • Teljes mellszélességgel beáll a lengyel diplomácia mögé, egységfrontot alkotva a nyugati, ellenérdekelt felekkel szemben.

Politikai és biztonsági környezetükben 2011 óta számos dolog történt, de az alapvető választási opciók továbbra is nagyon hasonlók. A KP maximális mértékű támogatása elidegenítheti a Magyarország számára fontos nyugati és az energiaimport miatt szintén jelentős partnernek számító orosz kormányzatot. A kezdeményezés kiüresedése viszont veszélyt jelenthet szomszédjaink stabilitására. Ez Ukrajna és Moldova esetében közvetlenül is fontos Budapestnek, de az energiaszállítás miatt Azerbajdzsán is jelentős partnerünknek számít. Ennek fényében tehát a leglogikusabb választásnak az tűnt Budapest számára, hogy miközben kiszámítható, mérsékelt támogatással segíti elő a kezdeményezés fejlődését, hagyja a jelentősebb szereplők, mint például Lengyelország előtérbe kerülését. Eközben azonban Magyarországon erőteljesen fellépett, és folytatólagosan kiállt a Nyugat-Balkán államainak európai integrációja mellett.

A 2014-es év alapvető fontosságú volt Kelet-Európa államai számára. Az ukrajnai válság váratlanul érte az ország euroatlanti térséghez való közeledését mindig is támogató V4-országokat. Sokan remélték, hogy a társulási szerződés aláírása könnyen fog menni, ám ez végül teljesen másként történt. A Krím-félsziget elcsatolása érdekében elkövetett orosz agresszió nehéz helyzet elé állította Magyarországot és regionális partnereit. Hazánk ráadásul épp megállapodott legfontosabb gázszállítójával, Oroszországgal, egészen pontosan a fő kivitelezésért felelős Roszatommal a Paks II. atomerőmű új reaktorának megépítéséről. A kép árnyalása érdekében fontos megjegyezni, hogy a 2006-os gázvita után Magyarország komoly lépéseket tett egyoldalú kitettsége csökkentésére, gáztárolókat épített, és kezdeményezte az észak–déli interkonnektorok kialakítását, hogy ezzel is csökkentse Moszkva befolyását a helyi gázpiacra. A magyar külpolitika számára nehéz feladatot jelentett, hogy a „héják” (vagyis a balti államok) és a „galambok” (vagyis a csehek és a szlovákok) között manőverezve ki tudja alakítani a saját Oroszország-politikáját.

Kezdetben a V4 gyorsan és egységesen lépett fel: tagjai elutasították az agressziót, és támogatásukról biztosították Ukrajnát. A csoportkohézió ereje azonban idővel csökkent, mivel az egyes V4-országok máshogy látták a szankciós politikát és annak eredményeit. Ennek a tendenciának a jelei köszöntek vissza a 2016–2017-es magyar V4-elnökség során is. Az elnökségi program fenntartotta a korábbi ambíciószintet a Keleti Partnerséggel kapcsolatban, de a magyar külpolitika kiemelt területének számító Nyugat-Balkán hangsúlyosabban jelent meg benne. A politikai realitások szintjén a Keleti Partnerség a magyar külpolitikai prioritások között szerepel, ám azt Budapest csak korlátozottan támogatja. Ez számos esemény, köztük a meghiúsult budapesti KP-csúcstalálkozó folyománya, és az a felismerés is közrejátszott benne, hogy a közép-európaiak által megfogalmazott vélemények nem vezettek komoly eredményre az EU-álláspont megváltozásában, illetve a szomszédságpolitikában. Ugyan Budapest támogatta a KP-országok – köztük is kifejezetten Ukrajna – stabilitásának és gazdasági fejlődésének megtámogatását, de figyelme középpontjában a Balkán és nem a keletről szomszédos országokkal való kapcsolatok intézményesítése állt. A gyakorlatban ez azt jelentette, hogy Magyarország konkrét megfontolásokból kifolyólag mind a kétoldalú, mind pedig a többoldalú kapcsolatok fejlesztését támogatta a KP-államok némelyikével, így például Azerbajdzsánnal, ahol a magyar külképviselet felállításával párhuzamosan az energiapiaci nyitáson és a gázvezetékek jobb interkonnektivitásának megteremtésén volt a hangsúly. Budapest a moldáv Európa-párti politikai erőket is biztosította arról, támogatja, hogy más uniós tagállamokkal szabadkereskedelmi megállapodást tudjanak aláírni.

A fentiek alapján kirajzolódik, milyen lépéseket kellene tenni annak érdekében, hogy azokkal a magyar külügy szempontjából is hasznosan lehessen erősítheti a Keleti Partnerséget:

  1. Szükséges a realisztikus megközelítés, vagyis az aktuális helyzet pontos értékelése, különösen az uniós bővítési fáradtság miatt. Olyan célokat és útitervet kell felállítani, amelyek teljesíthető és konkrét feladatokat fogalmaznak meg az érintettek és az unió felé is.
  2. Fontos, hogy az Unió teljesítményalapú megközelítést használjon, tehát azt támogassa, ha valaki évről évre folyamatosan és kitartóan halad a reformokkal.
  3. Előrelépést jelent az EU-tagállamok kapcsolatainak megerősítése, kétoldalú és többoldalú értelemben is. Fontos a bizalomépítés, illetve annak a hangsúlyozása, hogy az keleti országok értékes és megbízható partnerei Európának. Meg kell találni az összes partner számára elfogadható legkisebb közös többszöröst.
  4. Fontos feladat a már kialakított kertrendszerek használata és a gazdasági kapcsolatok elmélyítése, emellett szabadkereskedelmi egyezményeket kell kötni (Magyarország már kötött szerződést Ukrajnával, Moldovával, Georgiával, és tervben van, hogy a másik három országgal is alá fog írni hasonlót).
  5. Az Eurázsiai Gazdasági Térség és az EU közötti gazdasági együttműködés lehetőségeinek potenciális fejlesztésére egy keretrendszert kell felállítani A két szervezet közötti párbeszéd során meg lehetne találni a Keleti Partnerségben részt vevő összes ország számára előnyös legkisebb közös többszöröst.